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浅议环境侵权损害之救济机制
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作者: 叶惠玲  发布时间:2015-09-09 17:29:17 打印 字号: | |
  内容提要:随着我国经济的高速发展,环境侵权问题日益严重,而在我国现行环境法律体系中,环境侵权救济的法律依据尚不充分,且实体法与程序法的规定均存在严重的缺陷和不足。环境侵权施害方多为具有较强经济实力的经济实体,而受害方多为一般自然人或环境权益。一旦发生纠纷,加害方具有雄厚的资金,有充足的人力物力,应诉有条不紊;而自然人作为受害方在认知、防御上处于弱势,“符合规定的社会组织”作为受害方数量有限,受害者居于所获利益与维权成本之间的考量,提起环境诉讼的受害方凤毛麟角,环境公益损害之诉常因一方的势单力薄不告而终,从而变相地放纵环境污染的发生。因此,完善环境公益损害救济的法律机制,对平衡经济发展与环境保护具有重要意义。为此,笔者以多元救济为视角,从社会与法制方面进行多维评析,提出可供司法践行的环境侵权损害救济模式,以期裨益环境法治改革,使生态环境可持性发展。

 关键词:环境侵权损害  现状  问题  法制救济 社会化救济

 一、现状透析:环境立法之足与维权之难

 改革开放三十多年来,我国环境立法得到迅速发展,已初步形成环境保护法律体系。现行环境损害赔偿责任及法律救济制度散见于《民法通则》、《环境保护法》、《侵权责任法》、《海洋环境保护法》、《大气污染防治法》、《水法》、《固体废物污染环境防治法》、《水污染防治法》中的相关条款,它们为我国环境保护法律体系框架的构建等奠定了基础。然而,我国所采用的混合立法模式也带来一些亟需重视和解决的问题,实践中仍缺乏全面完整的环境侵权损害救济制度与可操作性的救济标准和要求。

 首先,环境侵权损害中双方当事人主体地位的非平等性、损害后果的复合性和持续性、损害赔偿认定的复杂性,导致环境公益损害救济之路高成本、低成效,进而许多受害者、社会组织等提起环境诉讼的积极性不高。其次,若提起诉讼,维权成本与损害赔偿数额之间的差距,即使胜诉,诉讼结果也仅足以支撑诉讼经费,受害方仍难以得到足额赔偿,生态环境仍缺乏资金用以修复治理。环境损害公益诉讼的立法有限、司法不足、损害救济之路不完善、生态补偿机制不健全,导致环境污染问题愈加严重,且治理之路因人力、物力的匮乏难以维系。徒法不足以自行,而我国尚不健全的法律制度,导致公民维权之路步履维艰,司法实践之路荆棘丛生,环境法治之路任重道远。

 二、问题评析:社会与法制之多维解剖

 (一)环境法制之因

 首先,原告起诉资格有限。《民事诉讼法》第五十五条将法定机关和有关组织作为提起公益诉讼的主体,但却排除了自然人作为提起环境公益诉讼的主体资格。修订后的《环境保护法》在公益诉讼主体资格上,与《民事诉讼法》之规定如出一辙,其规定依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记、专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录的社会组织可以向人民法院提起环境公益诉讼,虽明晰并拓展了诉讼主体资格,但却依然未将自然人纳入环境公益诉讼的原告起诉资格中。

 其次,受案范围受限、法律规定不一致。《民事诉讼法》在环境公益诉讼的受案范围上,仅规定“污染环境”的行为,未将其他损害生态利益、破坏生态资源等行为涵括在受案范围内。一旦发生其他损害生态利益之类的行为,法院难免受制于“污染环境”,有对其他行为不予立案之虞。《侵权责任法》将被侵害的民事权益限定为人身、财产权益。那么,损害生态利益、破坏生态资源的行为若没有确实侵犯到公民的人身、财产权益,则在起诉上无以为据。新修订的《环境保护法》规定了符合条件的社会组织对污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为,可以向人民法院提起诉讼。《环境保护法》虽在一定程度上扩大了保护客体,但与《民事诉讼法》、《侵权责任法》之规定不一致,《民事诉讼法》由全国人民代表大会制定,而《环境保护法》和《侵权责任法》则由全国人大常委会制定,理论界和实务界对二者的位阶持不同观点,若进入环境公益诉讼程序,以何者为据?

 最后,救济途径受限。根据《环境保护法》的规定,因污染环境和破坏生态造成损害的,依照《侵权责任法》承担侵权责任。《侵权责任法》规定了八种责任方式(即停止侵害、排除妨碍、消除危险、返还财产、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉、消除影响、恢复名誉),但对于环境侵权救济能起到实质作用的责任承担方式有限,且责任形式仅限于民事责任范畴,救济渠道狭窄。《环境保护法》虽然规定国家鼓励投保环境污染责任保险,但与机动车交通事故责任强制保险不同,这里采用的是“鼓励”的态度,而非“强制”。此类保险尚未普及的情况下,加之企业经营者转嫁风险的意识不足,环境污染责任保险并未得到企业经营者的重视。

 (二)社会历史之因

 可持续发展作为我国的基本战略,不仅指经济的可持续发展,也指生态环境的可持续。若以牺牲环境为代价,那便是竭泽而渔,最终影响经济发展。一些地方政府漠视环境保护,只顾经济发展,当经济利益和环境保护相冲突时,不惜通过行政权力干预环保部门的执法和法院的司法活动,阻扰环境侵害的排除,从而导致企业污染持续蔓延。 此外,我国企业长期沿袭粗放型的发展道路,企业设备和技术上较为落后,因此耗能大、排污严重,不少企业经营者唯利是图、法律意识淡薄,环境污染问题日益严重。然而以目前的社会经济现状,想在短时间内彻底改良,不论是技术还是设备层面都难以跟进,如若强制彻底清除,必将导致一大部分人失业,引发其他社会矛盾。公民的环境保护意识仍然淡薄,对于没有实际侵害到其人身或财产权益的环境侵权行为,自然人在维权成本的考量下,轻易不起诉。

 我国社会保障体系、保险制度、基金体系相比与西方发达国家相比,差距较大。因此,更毋庸说这些体系制度在环境侵权损害中的应用。而保险、社会保障、基金作为一种救济途径在环境侵权损害赔偿的替代中,仍在探索。实践中发生的许多环境侵权事件因环境侵权潜伏性、同质赔偿的弊端导致赔偿不足,比如康菲石油公司漏油事件中,10亿元的赔偿数额远不足以赔偿受害渔民3至5年的渔业出口损失以及海域的未来修复。 还有一些环境侵权事件,因受害人众多,施害方的赔偿能力有限,或是导致各受害人得不到足额赔偿,或是生态环境缺乏资金进行有效修复。

 三、因应之道:可供选择的救济途径

 (一)环境侵权损害之法制救济

 1.完善环境立法,提高公益之诉的积极性

 俄国法学家穆拉耶夫指出:“检察机关……这些公职人员的使命,按职务来说,主要是使他们在司法方面成为法律的监督者,公共利益和政府机关的代表。” 这实际上是从立法上进一步明确了检察机关作为法律监督机关提起公益诉讼的相应法律基础,也为环境公益诉讼的司法化实现找到了水到渠成的法律路径。

 首先,在立法上拓宽原告主体资格范围。环境公益诉讼的目的是维护环境公共利益而不仅仅是私人的利益,因此原告资格不应仅仅限定于直接利害关系人。随着我国环境保护法律制度和诉讼法律制度的不断完善,立法中明确检察机关的环境公益诉讼原告资格当是应有之义,以此强化我国的公共环境利益保护,明确检察机关履行职责并行使环境公益诉讼的主导地位。此外,环境公益诉讼的出发点是为了公益,那么只要诉讼的唯一目的是主张公共利益,即可借鉴美国的公民诉讼制度,逐步将自然人纳入公益诉讼的原告主体资格内。有些破坏生态、污染环境等问题,公民在日常生活中容易发现,等待相应符合法律规定的机关和符合法律规定的组织提起,或将错过最佳环境修复期,赋予自然人提起环境公益诉讼则可补强诉讼的及时性。有学者担心扩大原告主体资格,可能导致滥诉,实属不必要的担忧。一方面,出于诉讼经费、时间、诉讼能力的考量,自然人提起公益诉讼毕竟在少数;另一方面,检察机关其作为国家机关,肩负检察监督、起诉等多项职能,出于司法效率的考量,缺乏滥诉的可能性。

 其次,拓宽环境公益诉讼的受案范围、协调法律之间的规定。环境问题存在滞后性、潜伏性、不可逆转性的特点,导致许多污染问题在当下难以暴露出来,而是在时隔多年后慢慢显露。鉴于此,环境公益诉讼不仅应包括已经发现的污染及破坏生态问题,更应涵括危害或可能危害环境公益的行为。具体而言,环境公益诉讼的受案范围应纳入损害环境公益之虞的行为。此外,法律规定之间的冲突,导致法律适用存疑。《环境保护法》为全国人大常委会制定,而《民事诉讼法》由全国人大制定,法律适用原则中有“上位法优于下位法”,但人大常委会为人大的常设机构,二者属同一位阶还是人大的位阶高,理论界莫衷一是;法律适用原则中“特别法优于普通法”,但前提是属于同一机关制定的法律,全国人大常委会与全国人大是否为同一机关,理论界亦争论不一,此两项法律适用原则均难以为实践提供指导。因此,亟待通过修改相关法律法规改变法律规定之间不一致的现状。笔者建议,在当前制定《环境保护法典》环境尚不成熟的情况下,可待未来《民事诉讼法》的再次修改中,协调环境公益诉讼受案范围,与《环境保护法》保持一致。随着环境法治的发展,亦可待今后时机成熟时指定《环境保护法典》。就当前存在的问题,可由相关司法机关出具司法解释予以补强。

 总体而言,新修订的《环境保护法》显然较过去的立法成熟,也一定程度推进环境法治的发展。然而,日益严重的多类型环境问题,《环境保护法》尚不足切实指导司法实践,公民维权之路依然艰辛,有待从立法上为公益之诉提供保障,增强公民、法人及其社会组织对环境保护的重视及维权的积极性。因文章篇幅所限,笔者在此仅从大方向提出拓宽原告资格及受案范围,其他立法上的建议学界多有讨论,在此不赘述。

 2.逐步推行环境税制,反哺生态系统

 我国现行税制并未设立独立的环境税,但2014年的“两会”政府工作报告将“推动消费税、资源税改革、做好房地产税、环境保护税立法相关工作”提上议事日程。 由此可见,环境税制改革已势在必行。

 征收环境税可促使排污者转变排污方式、优化生产设备、清洁生产,实现粗放型经济增长模式到集约型经济增长模式之转变,亦可使环境资源这一公共产品得到公平的分配。另一方面,可通过征收环境税,增加财政收入,当然这并非设立环境税的主要目的。我国征收环境税的主要目的是通过将排放污染物纳税人的外部不经济予以内部化,体现社会公平,并最终达到减少污染排放、保护环境的目标。 征收环境税的核心在于污染者付费原则,污染者应承担污染预防、污染治理、损害赔偿之费用。因此,征收环境税,增加财政收入,用此部分财政收入为环保部门治理污染、修复生态系统提供必要经费,用税收反哺生态。

 笔者认为,当前税收体制下,因各地生态环境的不同,中西部地区经济发展不平衡、环境承载能力不同,如若全国范围内实行统一的税率标准,必将导致税负不公平,不符合税收公平之基本原则。笔者建议,因地制宜地制定地方标准,并依据纳税人开发利用自然资源的受益情况不同、对环境造成的污染情况不同确定税基,征收不同的税额。具体而言,根据不同行业的产业结构、行业特点、环境使用的情况实行差别征税;根据污染物排放标准、污染状况实行累进税制。环境税的制度设计应兼顾理论和实践,理论上说,课税对象应包含各种污染物、环境资源产品、环境污染行为等,但囿于当前环境监测技术水平、设备、人员,应循序渐进。先从重点污染源和易于征管的对象着手,结合部分行业污染物排放标准,尤其是污染严重的行业,如《电镀污染物排放标准》、《锅炉大气污染物排放标准》等确定征收范围。其中,对于使用可再生能源或清洁能源生产的企业,可适当减免税费,实现弥补环境税给企业带来的收益影响和保护环境之双重目的。

 (二)环境侵权损害之社会化救济

 1.建立专项基金,完善环境应急处理制度

 前文提到确立环境税收制度,逐步向重点污染行业征收环境保护税,而所征收的税费如何真正反哺生态,是环境侵权损害救济的重中之重。美国《超级基金法》的成功经验为我国环境侵权基金救济模式提供了有益借鉴,我们应扬长避短,与我国国情相结合,培育有益于中国环境法治的基金救济制度。

 基金制度的运行,资金来源是前提。美国超级基金的资金来源主要包括政府的拨款以及向特定企业征收的环境税、联邦征收的普通税、基金运行的利息及向责任者追回的费用。 因此,借鉴美国的做法,我们可将环境税收所得纳入专项救济基金的范畴,基金管理机构对该笔基金进行运作所得的利息也应计入专项基金内。新修订的《环境保护法》规定了按日计罚制度,笔者认为,亦可将环境违法行为的行政罚款、排污费等纳入专项基金。另外,在当前环境下,可以逐步试点以环保彩票的形式,扩充环保基金,实现基金来源的多元化。

 基金制度的运行,救济制度是关键。美国超级基金的运作,主要是联邦环保局在发现符合启动超级基金的条件时,先调查确立责任人并与之协商,在责任方未能履行治理责任时,运用环保基金先行治理,而后追偿。 美国的超级基金制度用于清理废物场所,笔者认为,我国当前建立基金制度不仅可用于治理环境污染,也应运用于环境污染造成的人身或财产损害。启动基金救济的主体既可是第三人或利害关系人申请,亦可是环保部门。对于因环境污染造成的人身或财产损害之救济,受害人应承担救济不能之责任;对于治污及修复生态之行为,应限用于因空气污染、水污染、海洋污染以及固体废物污染造成的重大环境污染,一般污染侵权行为不予适用。对于救济基金的支付,应由有资质的鉴定机构,对治理污染所需的费用或人身、财产造成的损失出具鉴定意见报告,并经基金管理机构审议后予以支付,基金管理机构应当对救济基金的使用予以监督。最后,基金支付后,基金管理机构取得相应的代位追偿权,有权向实际侵权责任人要求赔付。

 基金制度的运行,法律是保障。美国《超级基金法》对超级基金的支付条件、适用范围、组织机构、追偿等进行了明确规定,使得基金在运行过程中有章可循、有法可依。 众所周知,任何一项社会制度要想得到顺利实施都离不开法律的支撑和保障。在我国构建基金制度,也必须首先在立法上明确基金的组织机构、性质、启动程序、支付等实际问题,明确基金组织在处理环境侵权救济案件中的责任与义务,使基金制度的运行实现规范化、制度化、保障制度的顺利进行和有效开展。

 2.推广环境责任强制保险制度,转嫁污染风险

 我国环境污染强制责任险的法律规定主要体现在《防治船舶污染海洋环境管理条例》、《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》中。除了海洋污染,我国水污染、土壤污染问题也日益突出,陕西凤翔“儿童血铅超标事件”、青岛输油管道爆炸事件、河南“污水灌溉麦田”事件,暴露出一个问题,发生重大污染事故时,有能力的企业赔偿,无能力的政府埋单,这无形中加大了政府的行政负担。在此,笔者提出建立环境责任强制保险制度的构想,以期终结政府买单的事后处理保障机制。

 环境污染责任保险是责任保险的一种, 是指以被保险人因污染环境而应当承担的环境赔偿或治理责任为保险标的的责任保险合同。 当前我国环境责任保险缺乏法律基础和实践环境,冒然推动全国范围内的强制性保险实属法制“大跃进”,必将不利于环境责任保险的推广和深入。结合当前的基本国情,可先对污染严重的重点企业强制投保环境责任险,鼓励其他小型企业投保环境责任商业保险,即以强制性环境责任保险为主,强制性和自愿性相结合的模式,推动重点污染行业实行强制责任险。制度建设,法律先行,有必要以法律形式把环境责任保险加以明确化,为环境强制责任保险制度的推广提供法律保障。当然,现阶段大修《保险法》或是制定所谓的《环境保护法典》都是不切实际。笔者认为,由各地方政府根据当地实际制定相关地方性法规对部分行业强制投保环境责任险,例如《福建省海洋环境保护条例》第33条规定,载运散装油类的船舶应当依法办理油污损害民事责任保险。具体而言,对于污染严重的造纸业、冶金工业、化学工业、石油行业以及采矿业等行业,各地政府结合当地的环境污染,决定对哪些行业实行环境强制责任保险。

 其次,环境侵权损害造成的环境污染行为,修复治理所需要的金额巨大,然而大部分保险机构无力支付巨额的赔付金额,即使有些保险公司能够支付,也必将对哪些保险公司造成巨大压力,不利于我国保险事业的发展。什么样保险人能够承保环境污染责任险是一个值得探究的问题。学界对承保机构的模式有三种观点,一是专门保险机构,其全部或大部分资金由政府出资扶持;二是联保集团,即由各保险公司联合承保;三是非特殊承保机构,即仍由现有的财产保险公司自愿承保。 第一种专门保险机构无疑会加重政府的财政负担,与政府埋单并无二致,第三种模式难以推动环保保险事业的发展,许多保险公司顾忌高额赔付金额,并不会推出新型保险产品。因此,笔者认为,我国现阶段可由保险行业协会牵头,组建环境风险共同保体——联保集团,分散环境污染责任风险。

 最后,我国保险行业在各地政府地方性法律法规出台时,根据各地情况因地制宜地开发新的保险产品,当然保险原则决定了“绝对污染除外”,即确定性地污染不予承保。而保险营利性原则和环境责任险种的公益性之间的矛盾,需要政府运用经济手段予以调控,比如对此类保险的税收予以减免,以平衡二者之间的利益冲突。

 结语

 环境侵权损害存在潜伏性、滞后性、长期性以及难修复的特点,使得我国现有的诉讼救济方式无法更好得弥补侵权受害人以及生态环境的损害,在此环境下,完善环境侵权损害的救济制度被提上议事日程。本文通过当前环境法治的现状,剖析存在的问题,提出法制救济和社会化救济两种方式,以期为环境法治发展贡献绵薄之力。
责任编辑: 叶惠玲