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协调机制在行政审判中的运用研究
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作者:黄健美  发布时间:2010-06-10 09:32:47 打印 字号: | |

和解,是纠纷或争议的当事人以平等协商、相互让步、达成协议的方式消除彼此间的分歧,化解纠纷的过程,它是暴力、自力救助或者诉讼的替代措施,是参与者在中立者帮助下,有系统地将争执的问题孤立出来,以便显现选择,考量替代,并达成一种满足各自需要的一致协议。在私法上,作为纠纷的解决方式,和解已经获得普遍认同和广泛应用,成为解决民事纠纷的重要方式。公法与私法虽有区分的必要,但又具有共通性,这种共通性决定了私法中的有益制度,也可为公法所借鉴吸收。作为纠纷解决之方式,和解也应当可以适用于行政法领域,用来解决行政争议。本文结合我国目前调解衔接的本土实践,在对行政协调机制理论探讨的基础上,提出行政协调必将在促进社会和谐中发挥应有的作用。

一、行政协调机制之理论分析

在行政诉讼中能否适用协调,有一种观点认为,行政诉讼法明文排除了调解的适用,故行政诉讼不适用协调、和解或调解。这一观点的根据是大陆法系的“行政机关没有对国家权力的处分权”理念,目的在于防止国有权力的滥用和公共利益被不正当地作为交换对象。因此协调和调解的性质一样,不能适用。而另一观点认为,“行政机关对国家权没有处分权”与行政诉讼不适用协调原则之间没有因果关系,行政机关在法律范围内的具体行政行为不是处分国家权力的行为,而是一种法定职责,是作为诉讼当事人的权利。被告的行政行为违法,法院能够判决被告重新作出行政行为或履行法定职责,那么被告在法院协调下承诺改变行政行为也不必然是处分国家权力,因此协调在行政审判中运用符合法律的精神。

笔者同意后一种观点。其实,行政诉讼能否适用协调,理论上应该解决四个问题:合作的基础、行政机关能否处分公权力、协调会不会侵犯国家利益、集体利益和他人利益、能否实现双方的真实意愿。

(一)协调的基础:合作的行政

作为协调的双方当事人,行政机关与行政相对人是一对矛盾的统一体。在过去相当长一段时期,受英美“控权论”思潮影响,行政法学界更多看到行政机关与相对人、行政权力与公民权利具有明显的对立性,认为行政权力的存在与公民权利的行使存在内在的、不可消除的紧张关系。“行政权力如扩展一定会以侵害公民权利为绝对条件。”[1]但是,随着经济和社会的发展,尤其是给付行政的兴起,行政权力对社会经济生活的干预空前加强,权力范围不仅大大扩展,而且内容也发生了质变。政府由专守处罚、制裁违法行为职能的“夜警”向为社会提供各种福利的政府转变。因此,现代行政法理论认为,行政管理已不再仅仅是行政机关单方意志的体现,更多的时候,这种行政管理表现为行政机关与行政相对方的合作,只有合作的行政才能使行政机关节约行政成本,提高行政效率,使行政目的得以圆满实现。对相对人而言,参与合作的行政,能使自己受益,享受行政机关提供的高质量的服务。行政机关与相对人的这种合作越充分,两者双赢的可能性就越大。而合作行政意味着行政机关必须走出机械执法的历史老路,对自己所做的行政行为根据需要作出变通,在与相对人的征询、协商、沟通中使行政行为更合乎实际地做出。尤其是在给付行政行为中,行政机关要正确履行给付职能,离不开受益人的参与,行政机关也需要通过与受益人的协商、沟通,增进对受益人利益、愿望、处境等相关情况的了解,据此掌握必要的信息和资料,保证准确地作出行政决策。可以肯定,行政行为的不断作出与变更贯穿于行政机关与行政相对人之间互动过程中,行政机关既可以在行政程序阶段与相对人达成妥协,也可以在相对人起诉以后。

(二)行政权的特征:行政机关可以处分公权力

行政权具有很大的灵活性,法律赋予行政机关的职权当然是特定的,但法律同时规定行政机关依法行使职权时所选择的处理方式则具有多样性。这就是所谓的自由裁量权。行政机关在法律赋予的自由裁量的范围和幅度内有多种处理结果可供选择,这种选择是一个依法适用法律的过程,如果未超出自由裁量权的范围,应当说每一种结果的选择都是合法的。在这种情况下,就为行政机关变更作出的被诉行政行为提供了合法的依据;当然,有人会提出行政机关虽然享有自由裁量权,但仍必须遵循合理性原则问题。但正因为存在合理性问题,而使得不合理行政行为在经过调解后变更为合理的行政行为,使得行政权经过处分后更加符合法律的精神。因此,我们应当承认在现代行政管理活动中,行政机关有必要、有可能在不损害国家利益、公共利益和他人利益的前提下,根据实际需要在行政程序阶段和行政诉讼阶段处分其行政职权。

(三)双方合意:协调能真实体现双方的意愿

双方当事人真实意愿的形成主要是要解决行政相对人的问题,行政相对人在行政法律关系中处于被管理者的地位,因此,其真实意愿的实现要有两个前提:一是获取有关案件的一切信息和资源;二是地位平等,不受行政机关的威胁和压迫。而对这两个问题,如果通过法院的协调,都能获得较好的解决。法院协调能为行政相对人获取信息提供平台,而行政诉讼程序则为双方当事人确立了平等的法律地位。人民法院通过宣判行政机关行政行为违法会比行政机关在诉讼中自行纠正违法的行政行为更有积极意义?事实不是这样的。因为在行政诉讼中,行政机关之所以可以在法官的协调下改变业已作出的行政行为,以换取相对人的撤诉,最重要的原因是行政机关意识到该行政行为违法且依照行政诉讼法将被撤销或变更。在这里,法律无疑起到促使行政机关主动纠正错误的作用。在行政机关改变其行政行为前法律已经被“预先”适用了一番。如果说最终判决是特定案件的正确处理结果,那么,行政机关和相对人完全可能根据法律规定预测到这个结果,并以这个结果为参照主动调整各自诉讼策略。如果说这是行政机关的一种规避行为,也仅是规避被法院宣判的结局,法律旨意、原则精神并没有被规避,法律的目的已经在协调下所达成的协议中实现了。“当法律规避不可避免或有必要的情况下,法律规避也许并不那么可怕,因为规避的存在本身就表明规避者意识到国家制定法或一种权威的存在。当他们努力规避国家制度法时实际上也正是在一定程度上接受国家法律的规则。”[2]如果在行政诉讼中不适用调解,那么,就等于关闭了化解、疏导官民矛盾的大门,使管理者与被管理者更加尖锐的对立起来,也给社会稳定留下了隐患。

二、行政协调机制之法律依据

(一)域外行政立法

考察国外的行政立法,调解在行政诉讼领域内的适用也早有先例。在德国,行政法院法特别规定一种行政诉讼上特有的诉讼程序终结之原因,即双方合意本案终结。前西德《行政法院法》第106 条规定:“关系人限于可以处分诉讼对象的情况下,为解决与主张有关的请求之全部或者部分,可以通过和解方法进行。”德国行政法院法第87条规定:“审判长或其指定之法官,为使争诉尽可能一次言词辩论终结,于言词辩论前有权为必要之命令。其有权试行参与人为争讼之善意解决之和解。”在我国台湾地区,虽然早期立法对和解未加规定,但学说及实践上却突破此规定,对行政争讼中的和解加以承认。台湾地区新近通过的“行政诉愿法”将“和解”作为一节,共设10 条,足见立法者对于诉讼上和解之重视程度。在日本,关于行政裁决上是否允许和解,虽然学术界目前存在争议,反对者也不在少数,但如今权威理论认为,当实体法承认行政机关有自由裁量权时,在其范围内是允许和解的。他们认为:和解是否可能的问题,并不是当事人之间能否承认当事人之间的妥协的问题,而是法院是否认为其合法的问题。如果法院承认当事人之间的妥协结果合法,那么,就不会因为和解而损害依法律行政的原理,就应肯定行政诉讼中的和解。目前,在日本司法实践中,许多地方法院的判决对于和解也予以承认。”法国在20 世纪70 年代创立了行政调解员制度,规定行政调解员有权调解对国家行政机关、对本辖区内有独立管辖权的地方行政机关、负责公共事业的行政机构以及被授予公共任务的其他任何机构与公民之间所发生的各种行政纠纷,并提出解决纠纷之建议。因此,从域外行政立法与法制实践看,行政纠纷的和解已经成为一种世界性潮流。

(二)国内行政立法

《中华人民共和国行政诉讼法》第7条明确规定:“当事人行政诉讼中的法律地位平等”,这为当事人自愿协商提供了法律基础。第5条规定:“人民法院对行政案件宣告判决或裁定前,原告申请撤诉的,或者被告改变其所作出的具体行政行为,原告同意并申请撤诉的,是否准许,由人民法院裁定。”该规定明确了在行政诉讼中,双方当事人享有处分权。这是行政诉讼适用协调的前提。第67条第3款规定:“赔偿诉讼可以适用调解。”就必然意味着在法定的范围内,行政机关对国家财产有一定的处置权。既然行政机关可以通过调解协议的方式依法处分国家财产,那么用同样的方式在法定的权限范围内处分其他行政职权,在行政诉讼中适用协调也应当是顺理成章的。《行政处罚法》第32条规定:“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见,对当事人提出的事实、理由或者证据成立的,行政机关应当采纳。”且在第五章第3节规定了充分行使协商权的“听证程序”。这些规定表明,行政法律关系双方在行政执法过程中,双方有权对行政行为进行充分的协商“申辩”,行政机关对当事人的申辩理由成立的应当采纳,并适当地调整其行政行为,这进一步说明了双方当事人有适用“协调”的基础和行政机关有权处分“公权”。

而且,除个别法律、法规规定外,我国现行的行政法律、法规都规定行政机关在作出具体行政行为时享有自由裁量权。这种自由裁量权包括法定种类和法定幅度内选择的自由裁量权;法律适用条件确认上的自由裁量权;行政程序上的自由裁量权;法律原则下的自由裁量权。行政机关在上述合理的范围内,在考虑合适的社会成本和利益权衡情况下,为作出让步和妥协留有空间和余地。人民法院报上登载的山东省德州市德城区法院718日顺利化解一起“官民”纠纷,某塑胶有限公司最终因被告某行政机关更正错误登记并给予补偿而申请撤回起诉。这就是运用行政协调方式解决行政争议的成功案例。

三、行政协调机制的本土实践

近年来,为了彻底解决行政争议,促进官民和谐,各地法院纷纷对行政协调机制进行了许多有益的探索与实践。如山东省烟台市芝罘区法院探索将协调机制引入行政诉讼过程中,顺利审结的又一起行政案件。自2004年至今,该院共受理行政案件186件,经协调,原告自动撤诉59件,有效地化解了大量行政争议,促进了行政机关与人民群众的相互理解和社会的和谐发展。[3]又如,在2004年至2006年这三年中,都江堰法院受理行政案件118件,协调处理104件,占受理行政诉讼案件总数的88%。其中,撤诉案件80件,占协调案件的77%;裁判24件,占受理案件的20%。裁判案件中上诉案件9件,占裁判案件的37.5%,上诉率从100%下降为37.5%;改发案件2件,改发率从75%下降为22%[4]再如,湖南三级法院从2000年起,结合个案情况,摸索出一条在法院主导下动员相关社会力量,因“案”制宜,多主体、多角度、多方式的多元协调处理行政案件的新路子,收到了较好的成效。2006年,全省法院审结的一审行政案件中通过协调,当事人和解后撤诉的比例占32.4%,比2003年上升7.7个百分点;2006年,从省高院抽查的7个中院看,以协调方式结案的比率最高的占所结案件的60%2003年以来,全省三级法院所审结的行政案件中没有出现一件群体性上访案件。[5]

现在,本文着重就近年来笔者所在的法院所审理的行政诉讼案件中,运用行政协调机制化解行政争议的一些成功做法与经验进行介绍。2003年至2007年,共受理行政诉讼案件328件,其中经协调后双方误解208件,协调成功率63.5%。这些数据有力地证明这样一个事实,协调机制的运用不仅减少上诉、申诉率,而且能平息行政纷争,防止矛盾激化。主要做法是:

(一)庭前法律释明权的协调法。主要针对被诉的行政行为超越职权和行政不作为类案件,因该类案件被告在应诉期限内向法院提供的证据或无证据证明被诉的具体行政行为合法,法院对被告进行法律解释后,被告主动纠正自己的行为与原告达成的协议,原告撤诉的一种协调方法。如原告某蜂产品开发中心诉被告××镇人民政府作出的《关于同意收回种蜂场泗洋推广场土地使用权的批复》的决定一案,法院受理后,被告在应诉期限内没有向法院提供有权作出该决定的法律依据和事实依据,且认为该批复是内部指导文件,不是具体行政行为。在该案开庭前,法官及时向被告指出其依职权作出的收回原告承包的土地使用权决定,超越职权是违法的行政行为。经协调被告主动作出决定书撤销该份批复,原告向原告撤回起诉。又如原告某中旅交通运输有限公司诉被告某区交通局不履行法定职责一案,原告起诉后,法院在向被告送达起诉书及应诉通知书时,即向被告释明法律,告知被告不履行法定职责的法律后果,被告立即向原告办理了交通运营证,原告主动向法院撤诉,平息行政纷争。

(二)庭后背靠背的协调法。主要是采取对原告与被告分别进行法律解释,避免双方当场发生冲突,一方赌气而拒绝协议的局面,促进双方达成协议。如在审理原告某水泥预制厂诉市国土资源局行政处罚一案。原告于1998年初未经审批,向林柄养鳗场承租场所建设水泥机制厂简易厂房进行生产。租期届满后原告继续承租,并投入部份资金把废水沟填平,扩大土地面积。2004426日被告以原告厂房系违法建设为由作出行政处罚决定书,责令原告三日内拆除违法占用土地上的所有违章建筑物及地面物,恢复土地原貌。并处罚款人民币8775元。原告以被告行政处罚事实不清、违反程序为由诉至法院,要求撤销被告的处罚决定。经法院开庭审理,讼争的土地已于200312月由某省人民政府批准给市人民政府征用为建设用地,系引进外资的项目之一,处理结果直接影响政府征用土地的正常进行。经办法官了解案情后,多次下乡找当事人协调,一方面向原告宣传《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国管理法实施条例》等相关的法律、法规,指出原告无合法手续占用土地是违法行为,被告对其作出的处罚决定是合法的;同时另一方面也向被告行政机关指出原告多年来在该土地上违法建设,没有进行制止,而且该处罚存在程序上的不合法,原告提出其填土投入的资金应动员征用单位适当给予经济补偿。经过多方协调,土地使用单位同意补偿给原告填土的经济损失4.7万元,原告在十日内把厂内的设备迁出,土地交付使用,并主动向法院撤回起诉。该案的成功解决,及时化解了行政管理相对人与行政机关的对立矛盾,同时为辖区各项投资项目征地的顺利进行提供有力的司法保障,实现法律效果和社会效果的统一。

再如,某市规划局以居民张某在街边所建二层楼房没有规划许可证和临时用地手续为由,认定该房屋属于违法建筑,决定对房屋予以强制拆除,并处罚款2000元。张某不服,在行政诉讼中举证证实,该房屋属于80年初市政府为返城知青临时修建的安置房,当时城市规划法尚未实施。法院考虑到该房屋虽然没有办理规划许可证,张某长期居住临时房屋未办理延期手续违法,但拆除该房将使张某居无定所,且该房屋因历史长久早已与周围环境浑然一体,经与行政机关协调,由市规划局改变处罚决定。市规划局最终撤销强制拆除决定,改为处以罚款2000元,并责令张某限期补办规划许可证。张某遂向法院撤诉。

(三)判后说法协调法。通过法院判决后说理说法,促使双方当事人和解。如原告郑武荣诉被告市城乡规划局行政处罚一案,法院经审理查明被告对原告郑武荣进行调查时,原告提出讼争房屋的底层部份产权及第二层房屋产权不属其所有,被告在没有其他证据能够证实讼争整幢房屋属原告郑武荣所有的情况下,以整幢房屋面积为违章面积进行罚款,该行政行为事实不清、程序违法,故判决撤销被告对原告作出的处罚决定。宣判后,原、被告双方均无上诉,但原告的遗留问题仍没有解决。经法官回访协调,原、被告均达成一致意见:按原告的房屋产权面积计算罚款数额,达成和解协议并履行完毕。

(四)第三人协调法。主要对原告与第三人进行调解法,达到案结事了的目的。运用这种方法的,主要是涉及财产权方面的行政案件。如原告李存峰诉被告某交警大队交通事故责任认定一案,原告认为其没有驾驶肇事摩托车不能作为该起事故的主要责任人,经三次重新认定,市交警支队撤销某交警大队的责任认定,该交警大队三次作出了同样的责任认定,原告无奈向法院起诉。法院经开庭后,召集原告与第三人对民事损害赔偿部分进行调解,原告与第三人达成交通事故赔偿协议并履行完毕,原告向法院撤回对被告的起诉。

四、行政协调机制的完善措施

(一)关于行政争议协调的范围

行政诉讼以合法性审查为原则,法治国家依法行政原则也不允许行政机关随意处置其法定职权,因而,行政诉讼达成协调的空间必然是有限的。并非每个行政诉讼案件都能运用协议机制的,采用案外协调方式结案的,主要是具体行政行为有一定的瑕疵,双方矛盾争议不大,判决撤销或者确认违法存在一定的负面影响的案件。

一般地,在当事人就行政争议事项具有处分权的场合,才有可能存在运用协调机制的可能性。行政争议事项必须是与诉讼标的相关的事项,当事人针对与诉讼标的无关事项达成的协议不具有终结诉讼程序的效力。协调过程中对协议事项具有处分权,是指当事人就协议事项事实上有处分的可能,法律上有处分的权限。一般而言,私人一方当事人,若其系所主张的某一权利的权利主体,或者因实体法授权而对他人的某一权利享有处分权,则于该权利涉诉时,只要具备事实上的处分可能,即享有处分权。对于行政主体而言,对协调事项享有管辖权(法律上有处分的权限),且可依缔结契约的方式行使其权力(事实上有处分的可能),方享有处分权。因此,涉及婚姻关系、身份关系的行政案件以及其他依案件性质当事人事实上无处分可能的行政案件,诉讼当事人不享有处分权,不可能达成协议。

审判实践中,关于行政主体的处分权,有两种特殊情形应予考虑:一为裁决权的放弃处分。裁决权的放弃处分,是指在因行政机关对原告与第三人之间的民事纠纷进行裁决而引发的行政案件中,若诉讼中原告与第三人已就双方的民事权利、义务关系达成合意,行政主体自然可尊重当事人的意愿,予以承认,并放弃其裁决权。民事纠纷以当事人协商处理为原则,在协商不成之时,为安定社会秩序,国家才以强制力加以干预。如当事人之间已能达成协议,国家强制力干预已无必要,行政主体即可放弃原有裁决,承认当事人间的协议。二是消除事实与法律上不确定关系的便宜处分。消除事实与法律上不确定关系的便宜处分,原是行政程序中的和解合同(一种特殊行政合同类型)规则。诉讼和解具有双重性,在实体法律关系上也是一种行政合同,因而该规则也适用于诉讼和解。德国联邦行政程序法第55条规定了“和解合同”,和解合同的规则实务中也适用于行政法院的诉讼和解。和解合同是指行政主体与相对人通过相互让步,来消除合理判断中的事实或者法律问题的不确定状态。其条件包括:(1)存在着有关事实状况或者法律观点的不确定状态;(2)这种不确定状态不能查明,或者非经重大支出不能查明;(3)通过双方当事人的“让步”,可以取得一致的认识。赋予行政主体消除事实与法律上不确定关系的便宜处分权,是因应行政管理事务的繁杂与及时安定社会秩序的现实需要。

因此,在审判实践中,以下行政案件适合进行协调:一是不服行政主体作出的行政裁定而提起的行政案件;二是侵犯经营自主权;三是行政合同;四是不服行政主体行政自由裁量权而提起的行政诉讼;五是不服行政主体具有行政处理选择权而提起的行政诉讼案;六是不服行政主体侵权而提起的赔偿案,七是侵犯相对方有财产权内容的行政侵权案。

(二)关于行政协调与民事调解之间的关系

行政协调虽然与调解的相同之处,主要在于:第一,工作进展状态相同,行政协调也是在行政诉讼过程中进行,两者都是在诉讼阶段。第二,标准相同,以不违反法律法规规定,不损害国家、集体或他人利益为前提。第三,当事人相同。都是案件的原、被告。但也有许多不同之处:第一,形式不同;第二,参加人不同;第三手段或方法不同;第四,拘束力不同;第五,结案方式不同。因此,在审判实践中做到以下几点:

1、提高认识。加强行政审判“协调处理机制”,做好当事人息诉工作,有利于彻底解决行政纠纷,降低案件上诉、申诉、上访数及判后执行工作的开展,减轻当事人的讼累和法院负担,具有快速和节约诉讼成本和司法资源的功能;有利于消除人民群众与行政机关之间的对立情绪,彻底解决“官民”之间的矛盾,改善了干群关系、党群关系;有利于增强当事人和群众的法制观念,预防纠纷,减少诉讼。

2、耐心协调。人民法院要利用居中裁判的特殊地位和身份,在协调过程中认真细致,有耐心,有责任感,充分理解、尊重和关爱当事人,无论是庭前协调、庭审过程中协调还是庭后判前的协调,都要做到以情协调,带着深厚的感情做好协调工作,实现当事人最大程度的认可和满意,做到案结事了。

3、讲究方式方法。一方面做好原告的工作,把案件存在的包括原告不合理的诉讼请求或赔偿数额等问题及有效的救济渠道向原告讲请、讲透,促使原告意识到案件的症结,打消原告继续进行行政诉讼的念头,争取让原告申请撤诉。另一方面做好被告方的工作,指出被诉具体行政行为存在不合法的地方,分析将产生的后果,促使行政机关改变其被诉具体行政行为。

4、拓宽协调途径。对于社会影响大、政治敏感性强的大案、要案,在充分发挥办案法官积极性的同时,除了庭长亲自出面做当事人的工作外,应邀请与案件当事人有特殊关系的人和各方面有关人员参与协调,争取各方面的支持,努力做好息诉工作。加强并完善行政审判“协调处理机制”,不能仅限于做好息诉工作,同时还要做好判后说服工作,重视落实案件回访制度,避免当事人由于法律意识不强,出现对法院的裁判不理解、不服,引起缠讼及判后执行难后遗症。

同时,在协调过程中,也要处理好以下几个问题:第一,人民法院在协调过程中,不得损害国家、集体或他人利益,如果存在行政机关明显的滥用裁量权、对重大公益的保护未予斟酌、给付与对待给付,亦即当事人相互让步的范围明显不成比例等情形时,即应认定此种协调违法。第二,不得损害第三人的合法权益,如果对案外第三人施加负担,或未经第三人参与协调同意的情况下,侵害案外第三人利益,也是无效的。第三,不得违背当事人真实意思。因欺诈、胁迫、乘人之危等情形,违背当事人真实意思的协议属于违法。第四,违反法律、行政法规禁止性规定的,不能运用协调。第五,被告对其处分的权利必须具有法定职权,且只能在法定权限范围内改变被诉具体行政行为;第六,被诉具体行政行为如果完全合法合理,一般不宜协调。



[1] 方世荣著:《论行政相对人》,中国政法大学出版社2000年版,第113

[2] 苏力著:《法治及其本土资源》,中国政法大学出版社1996年版,第69页。

[3] 叶克兰,于英:《化解行政争议 促进社会和谐??芝罘将协调机制引入行政诉讼》,刊载于《人民法院报》,2005930

[4] 李飞,王鑫,成武堰:《力促官民更和谐——成都法院探索行政案件协调机制调查》,刊载于《人民法院报》,2007325

[5] 参见《第五次行政审判工作会议经验介绍(三)》,刊载于《人民法院报》,200747

来源:涵江区法院行政庭
责任编辑:李红