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法院经费保障体制改革探讨
——以支撑审判资源的获取和分配为视角
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作者:李莹桓  发布时间:2010-05-24 01:14:55 打印 字号: | |

 

 

 

【内容提要】在我国,关于支撑审判资源的获取与分配,争议最大的就是法院经费保障的地方化问题。除了最高法院的经费由中央统一规划外,目前我国地方各级法院的经费都取决于地方各级政府的财政安排,而各级政府对法院的经费保障普遍不力。地方财政只保障法院基本工资的发放,办案经费、基本建设经费等主要是来源于诉讼费的财政返还,大部分法院普遍面临经费困难问题。除少数经济发达地区以外,其他经济欠发达地区的法院尤其是基层法院的经费普遍存在以收定支、变相下达诉讼费指标等现象。200741日施行的《诉讼费用交纳办法》大幅度降低诉讼收费标准,并取消其他诉讼费和执行实际支出费用,大部分基层法院的诉讼费将减少三分之二以上。这种诉讼费用制度的改变,使得原本拮据的法院经费供给更加紧张。因此,如何走出这一经费保障的困境,已经成为一个十分紧迫而重要的课题。本文尝试以支撑审判资源的获取和分配为视角,在考察我国法院经费保障历程和域外法院经费保障的基础上,分析我国基层法院经费保障困难的原因,试图找出一条符合中国国情的法院经费保障之路。(全文共9845字)

【关键词】 基层法院 体制改革 诉讼成本 经费保障

 

【正文】

引言

据全国人大代表古兆圣调查,目前,欠发工资的法院达到1423个(占全国法院总数的39.98%),欠发工资月累计达5536个月,欠发工资人数122403人(占在编人员的39.92%),欠发工资总额达2.29亿元的情况下,全国仅有北京、天津、上海没有拖欠法官工资的情况。[1]以江西省为例,全省法院普遍存在人员经费未拨足的现象,财政只保证基本工资,岗位津贴、物价补助、医药费超支部分、遗属补贴只能依靠预算外收入解决。1998年中央决定增发的工资和江西省确定的菜篮子补贴没发,有的地方出现在职干警与离退休人员收入倒挂现象,2001年的国务院发文全国公务员增资,基层法院没有按期到位,增资只是档案工资的增加,政府给法院干警开了白条。截至2000年底,全省112个法院(不包括专门法院),欠发工资的法院有87个,约占法院总数77.68%;其中欠发补贴、津贴的法院77个,约占总数68.75%;既欠发基本工资又欠发岗位津贴、补贴的法院10个,约占总数的8.9%.还存在少数法院,连续几个月只发生活费,不发工资的现象。全省法院欠发工资人数3836人,欠发工资1398万元。[2]

上述情况表明,在现行体制下,我国大多数法院已经普遍存在经费保障困难等问题,这主要是因为一方面,法院主要靠从当事人中获取的审判资源支撑审判工作的正常运转,获取多了,法院经费就充足,获取少了,法院经费就困难;另一方面,人民法院从政府中获取的审判资源也十分有限,财政好了,获取就多,财政差了,获取就少。这样,当法院从政府中获取的资源严重匮乏,陷入资源不足困境时,就只能选择向案件当事人获取资源,将负担转嫁给当事人,以弥补资源不足,否则审判工作难以为继;另一方面,当法院主要靠从当事人获取资源来支撑审判工作的正常运转,法院事实上成为了一个追求自身利益最大化的市场主体或组织体,司法机关产生了独立于公开利益之外的自身利益,司法权力用于追逐商业利益,这种局面反过来影响了司法权威和法院的公正形象,也严重挫伤了当事人的诉讼积极性,动摇了司法的基础。那么,我国法院应该如何摆脱这一多方制约的“囚徒困境”是摆在当前司法体制改革的一项十分紧迫任务。笔者尝试以以支撑审判资源的获取和分配为视角,在考察我国法院经费保障历程和域外法院经费保障的基础上,分析我国基层法院经费保障困难的原因,试图找出一条符合中国国情的法院经费保障之路。

一、历史沿革:法院经费保障地方化及其弊端

(一)国家负担时期

建国初期,法制很不健全,人民法院被视为打击犯罪、维护社会稳定的一支重要力量,当事人到法院提起民事诉讼的很少。当时,除了少数大城市短期地征收诉讼费外,全国大部分地区均没有征收诉讼费。当事人到法院打官司是免费的,法院的各项开支完全由各级人民政府承担。[3]因此,建国伊始至1984年之前,我国曾经历过一个长达30年之久的诉讼无偿时代,[4]在民事审判中实行的是完全的国家负担原则。

(二)当事人与国家共同负担时期

20世纪80年代以后,我国进入改革开放时代,长期施行的以公共负担来支撑审判的运转方式,并没能成为一种带有持续性的普遍制度。198238日,第五届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过、1982101日起试行《中华人民共和国民事诉讼法(试行)》(现已失效),正式从法律上明确规定:当事人进行民事诉讼,应当依照规定交纳案件受理费。财产案件,除交纳案件受理费外,还应依照规定交纳其他诉讼费用。从此,我国进入诉讼收费时代。但是,在改革开放初期,人民法院受理的民事诉讼案件数量不多,争议的标的额也相对较小,因此法院收取的诉讼费用也不多,法院的开支也不是以诉讼费用的多少来决定,基本上还是由政府来负担。

但是,从20世纪80年代末开始,全国大多数法院相继面临着诉讼案件大幅上升的势头,法院办案经费也随之增加,但各级政府对法院的财政保障普遍不力,法院从政府获取的审判资源日益不足,政府对法院的支撑作用越来越微弱,人民法院尤其是基层法院经费困难的现象日益严重。针对这一情况,1989918日,最高人民法院和财政部随之发布了《关于加强诉讼费用管理的暂行规定》,其第一条规定:“考虑到目前财政困难,拨给法院的业务经费还不能完全满足审判工作的需要,法院依法收取的诉讼费用暂不上交财政,以弥补法院业务经费的不足。”这一规定的出台,说明了原本应由财政负担的法院经费保障体制,由于“目前财政困难,拨给法院的业务经费还不能完全满足审判工作的需要”,因此采取以法院收取的诉讼费用“暂不上交财政”,由法院自己支配的方式来解决。但是,这种方式的转变,对于大多数法院。尤其是贫困地区的基层法院而言,仍然面临着经费保障严重不足的问题。

(三)“收支两条线”时期

199611日,财政部、最高人民法院联合发布《人民法院诉讼费用暂行管理办法》,其第九条规定:“诉讼费用实行‘收支两条线管理’,收取的诉讼费用扣除该案必要的办案费用支出后,应按期将结余及时上交同级财政专户,由财政部门按核定的数额拨付,并与预算内资金结合使用。具体办法由各高级人民法院与同级财政部门商定。”第十条规定:“诉讼费用要纳入各级人民法院的单位预算,统一核算和使用管理。”从此,我国正式确立以收支两条线为特征的诉讼费用管理与分配制度。

经过近二十年的实施,“收支两条线”制度对于有效防止诉讼费管理混乱、杜绝法院“私设小金库”等方面确实起到了一定的积极作用。然而,“收支两条线”在现实运行中也暴露出一些突出问题,在法院系统普遍存在着制度失效现象。主要表现在:第一,收支两条线只是一种形式性的两条线。法院多收,财政多返,法院少收,财政少返的常规作法使得仍然变相地挂钩,这使得收支两条线制度在法院系统推行的预期效果没有完全实现。第二,备用金制度贯彻不力。备用金制度解决的是预收诉讼费用退还和其他诉讼费用支出等问题。但在司法实践中,由于法院经费本身紧张,无法从有限的拨给经费中提取部分充作备用金,因此,大部分基层法院没能落实建立备用金制度。第三,从制度设置看,收支两条线制度将诉讼收费纳入到行政性收费的范围之内,混淆了行政性收费与诉讼收费、行政机关与法院的界限。它实质上是把经费的主动权完全地交到财政部门手中,财政拨款是否及时,是否充足,会直接影响着法院的审判工作,使地方政府有条件对法院的审判工作进行干预、干扰,影响了法院司法独立。美国司法委员会主席考夫曼说:“不能要求各级法院为了生计手捧帽子,向他们的主要的诉讼当事人(指政府)乞讨”。

可以看出,“收支两条线”制度,只解决了法院收取诉讼费方面的管理,而在诉讼费的支出、返还上仍存在许多问题,再加上其他主、客观因素的影响,这就造成多数法院尤其是贫困地区的法院经费保障严重不足。因此,“收支两条线”制度无疑是一种权宜之计,仍然没有改变我国主要靠从政府获取资源来支撑审判工作正常运转的局面,正如学者所说的,它“未建司法公正之功效,反增司法拮据之弊端”。

二、域外考察:外国法院经费保障及客观评价

(一)实践模式

在了解我国法院经费保障地方化的弊端之后,我们就将视野投向国外,考察一下国外对于法院经费问题是如何解决的,又有什么成功经验。根据笔者的考察,目前,世界上绝大多数国家的司法经费都是预算独立的,不在政府的行政经费当中。即使是由司法部管理法院经费的那些国家,司法部每年的预算是分两部分的,一部分是司法部本身的预算,是属于政府预算的组成部分,另一部分是其所管的法院的经费预算,不属于政府的预算经费之列,是单独报议会审批的。

在英美法系国家,司法经费的预算是不经过政府的财政部门来审核的,直接报权力机关审批。如美国于1939年设立了联邦法院行政管理局,专门担任联邦司法系统的行政管理职责,由它制定并向国会提出联邦法院预算,审核并分配各联邦法院的经费。因此,美国联邦法院的经费预算,是司法大会作出预算之后,报给副总统办公室,副总统办公室无权对它进行修改,只是通过它报给议会。而在大陆法系国家,如日本,其在1947年的《裁判所法》中规定:裁判所的经费是独立的,应计入国家预算内

在俄罗斯,法院的经费预算,是由俄罗斯司法局作出预算,经过法官大会审议后,通过国家杜马的建设委员会直接报给国家杜马进行审议,审议批准后,由政府,也就是国务院下设的财政部和其他部门执行。司法经费的预算独立,在西方比较发达的国家,都是作为司法权独立、司法独立的一个重要保障来行使的。

(二)客观评价

考察国外的做法,我们可以看出,建立独立的法院经费保障体制,至少具有以下意义:

1、有利于保证法官独立。司法独立是公民自由的保障,也是法治精神的体现。日本最高法院历届院长的训词中所包含的内容就很能说明这个问题:“法官必须坚持没有司法独立就没有真正的民主主义这一牢不可破的信念,站在严格的公正立场上,挺身实现正义,维护秩序。”[5]司法独立的一个重要前提就是法院有独立的经费保障。如果法院经费不独立,那么司法独立、司法公正只能是一纸空谈!因此,建议独立的经费保障制度,能够有效摆脱物质利益的干扰,使法院真正独立行使审判权。

2、有利于防止司法腐败。司法腐败,是妨碍司法公正的最直接敌人,成为最危险的社会公害。如果法院经费短缺,势必导致一些法院为了解决经费困难问题,千方百计搞“创收”,或是向当事人、律师、企业单位拉赞助,或是私设收费项目,或是提高收费标准等等。因此,建立独立的法院经费保障制度,实行国家统一安排司法预算,单列财政拨款,有利于保证司法机关拥有充足的办案经费,保证审判工作的顺利进行,维护司法公正。

3、有利于保障法官待遇。法官是一个特殊的群体,掌握着对别人财产的裁判权,甚至是对个别人的生杀大权,但法官也是人,在社会中一样需要生活,一样有种种需求,如果法官能享受较高的待遇,法官就会珍惜自己所在的位置,那么“人情案”、“金钱案”、“权力案”等司法腐败现象将会大幅度减少直至消失。因此,建立独立的法院经费保障制度,实行国家单列财政拨款,保障法官享有优厚的待遇,对于抵制司法腐败,将是一项积极有效的措施。

(三)实践反思

如前所述,在西方法治国家,司法机关审判资源的获取与分配是由国家统一预算和统一管理的。从原理上来讲,由国家统一安排司法预算显得更加合理。但是这样一个明摆着的道理,为什么我们国家总是下不了决心把权限收上来以改变目前审判资源由“块块”即地方各级政府分别负责的体制而按“条条”即由国家财政统一安排并实施呢?

对此现象和问题,有学者借用制度经济学的某些思路,运用“收益??成本”的比较方法,对其中原因进行了深刻的透视,认为代表整体国家的中央决策部门是否下决心把对审判资源的获取与分配的直接支配权限收上来,根本原因在于对这种制度变动所涉及的收益与成本进行比较。主要考虑审判本身在社会中所发挥的作用或功能,对于国家来说是否已达到了必须将支撑其运转的资源获取与分配置于自身统一支配之下这样的重要程度。从这个角度来说,法院经费保障“地方化”仍然继续存在的情况或许可以用审判的作用或功能至少到目前为止没有达到足以使国家改变现行制度安排的程度来加以说明。任何一种体制和制度的变革都是需要成本的,相对于不改变现行制度安排而产生的成本而言,信息成本、组织成本和技术成本都等于制度安排的变动本身所产生的成本。如果制度安排的改变,不能使得到的收益大于这些成本的总和,则改变现行制度的尝试或者会遭致失败,或者会变形走样。[6]

应该说,上述学者对目前法院经费保障地方化及其背后所隐含的制度性原因进行系统的考究和分析是十分精辟的。但是,尽管如此,也不能成为我们法院经费保障体制改革停滞不前、保持现状的正当理由。因为,改革总要付出代价,一项深思熟虑、较为合理的改革虽然要付出一定的代价,但是其产生的效益是持久的,是深远的。正如一首歌所唱的:“不经历风雨,怎么见彩虹?”我们相信:法院经费保障“地方化”的制度理所当然应该被法院经费保障“国家化”的制度安排所取代。

三、理论探讨:国家与当事人的审判成本分担

我们知道,保障民众诉权是法治国家应有之责。民事诉讼程序设置的目的虽然在于保护当事人的私权,但维护法律秩序也是其重要的功能。民事诉讼的双重价值决定了民事诉讼的全部费用应由国家承担主要责任,当事人适当予以分担。只有这样,才能使司法制度能够在合理平衡国家和个人利益的前提下得到良好的运作。

(一)人权保障和公共物品理论为国家承担主要审判成本奠定理论基础

1、人权保障的必然要求

二战以后,诉权已超越了单纯的诉讼法意义而实现了向宪法诉权的转型,传统的诉权概念也逐渐被接受公正审判权、裁判请求权、接近正义权和接近司法权等现代话语所取代。有学者指出,裁判请求权作为一项基本的人权得到了各国宪法的普遍确认,已经成为许多国家民事司法的最高理念和国际人权标准的基本内容,受到各国政府的高度重视,并呈现出国际化趋势。[7]《世界人权宣言》第8 条明确规定:“任何人当宪法或法律所赋予他的基本权利遭受侵害时,有权由合格的国家法庭对此种侵害行为作有效的补救。”意大利法学家卡佩莱蒂认为,影响当事人实效性接近正义的障碍主要有五个方面的因素:1.律师费;2.法院成本和其他经济负担;3.诉讼的必要费用与诉讼标的金额的比例不均衡(这一障碍在小额请求案件中表现尤其突出)4.诉讼迟延;5.其他接近司法救济的事实上的障碍,如对专家协助日益增加的需求、当事人的愚昧无知,等等。[8] 诉讼费用、诉讼成本对当事人行使接近正义权利影响尤为明显。正如日本法学家棚濑孝雄所指出的:无论审判能够怎样完美地实现正义,如果付出的代价过于昂贵,则人们只能放弃通过审判来实现正义的希望。[9]质言之,如果国家未能在审判成本上承担起主要责任,那么,所有的法律文本可能兑变成一个个空洞的文字游戏,司法体系就可能形同虚设,人权保障也就无从谈起。而且,公力救济建立后,当事人私力救济已在不同程度上被禁止,国家在通过民事诉讼保护私权的同时也维护了法律秩序,实现了社会正义。因此,为民众提供高效、低廉、公正的司法救济机制是国家一项义不容辞的责任。

2、公共物品功能的公共性

目前,我国的诉讼收费制度受到许多学者的批评,尽管有不同的意见,但在维持国家和当事人分担支撑审判制度的费用这一现行制度框架的前提下,学说的主流指向仍是使费用从当事人负担向国家负担适当转移。[10]应当注意的是,在这一指向后面存在着经济学领域的的公共财政学和政治学领域的公共选择理论。近年来,这二个理论对民事诉讼法学的影响较大。一些学者将民事审判制度或者国家提供的民事司法服务理解为一种公共物品[11],并据此认为国家财政预算应在支撑审判制度的费用支出上承担更大的份额。有的学者明确指出,民事审判除了给当事人带来直接利益外,还具有明显的外部性效果,如1.诉讼结果对纠纷的利害关系人产生的影响;2.对同类纠纷的当事人以及潜在的当事人产生的影响;3.通过适用解释法律而导致法的进一步形成发展;4.法律秩序的维持;5.社会正义的实现。这些效果全部都具有非竟合性,其中第3 4 还兼有不可排除性。[12]可以看出,诉讼对于当事人而言,其意义只在于其个人,而对于整个社会而言,其意义更加深远,更加广泛。因此,公共物品理论从另一方面指出诉讼作为生产正义的一种公共物品,国家应承担其主要成本的基本原理。

(二)受益者负担原则为当事人承担部分诉讼成本提供前提

如上所述,诉讼作为一种公共物品的同时,对于当事人而言,其又一种“私人物品”,其对当事人产生直接的经济效益。在任何一个国家,生产正义的成本都是由两部分构成的,一部分是国家负担的“审理成本”即公共成本,一部分是当事人负担的“诉讼成本”即私人成本。[13]法律基于一定的政策考虑,或是将一部分审理成本转让化诉讼成本,或是将一部分诉讼成本转化为审理成本。世界各国在诉讼公共成本的分担上,一般遵循“受益者负担”原则,即当事人除了作为纳税人承担支撑审判制度的一般责任外,还因为具体利用审判制度获得国家提供的纠纷解决这一服务而必须再进一步负担支撑审判的部分费用。[14]国家财政为法院提供保障的经费最终来源于全体纳税人,而诉讼绝大多数解决是的双方当事人之间的纷争,具体明显的私利性色彩。因此,国家没有必要、也不能为当事人追逐私利而全部“埋单”。

而且,法院在民事诉讼程序中实施的审判行为,是国家对于纷争当事人的特别服务,就此费用的支出,当然不能象刑事诉讼那样由国家财政即全国纳税人负担。因此各国立法对民事诉讼裁判费用皆采取有偿主义,须由当事人负担裁判费用。一方面,诉讼如同其他社会活动的手续一样,需要收取一定的规费以表明手续或程序的开始,并显示主体对实施该行为的慎重,另一方面,司法机构为解决民事纠纷需要作出相应的物质耗费,因此,裁判费用也是当事人分担这种耗费所必须作出的支付。[15]

那么,现在问题的关键在于:如何在国家和当事人之间合理分配生产正义的成本”? 因为,免费诉讼意味着诉讼成本全部转移给整个社会,按照法院实际开支全额征收诉讼费则意味着国家将履行公共职能的成本转移给诉讼当事人。因此,合理的费用分配政策应该在两个极端之间寻求折中。[16]

(三)法官保持中立的客观需要

法院经费的统筹不但关系到我国司法制度的有效运转,而且直接触及司法制度的根基。如果法院的经费、法官的收入必须主要依赖向当事人收取的诉讼费,受理与审理案件就就具有明显的功利主义色彩。如果一方当事人能够更多为法院行使职权提供便利,如为法官支付出差费、调查费等,法院及法官便很难保持中立。同样地,一些不能为法院带来太多利益的案件,如行政诉讼、申请支付令、申请强制执行具有金钱支付的公证文书等案件,就明显地遭到许多法院的排斥与拒绝。由于法院及法官与案件收费具有直接的利益关系,法院在与当事人围绕资源获取的互动机制中,实际上已成为一个谋求自身利益最大化的市场主体或组织体,其在民事经济审判中容易滋生向案件当事人获取更多资源和利益的倾向。在这种情形下,司法公正也许就只能退而求其次了。据学者考证,曾经有一个时期,法院争管辖以求得随之而来的裁判费用收益,几乎发展成为一门“艺术”,虚列第三人、甚至虚设法律关系,以调解结案规避上级法院审查,凡此种种不一而足。在最高人民法院实行以诉讼标的额作为划分级别管辖权的主要依据之后,每一个上级法院在检查下级法院是否违规的时候绝对不遗余力,然而只要有机会,也绝对要受理本应属其上级法院管辖的案件,这一现象恐怕是法院趋利心理的最好写照。可以肯定地说,法院成为追逐利益的实体后,无法维持自身的中立,不仅当事人会怀疑其公正与中立性,其本身事实上也无法做到公正。[17]

这种基本上要依赖当事人的支付来维持司法运作的机制,已经严重侵蚀了司法独立的基础,并使司法的公信力无以确立。从理论上说,民事司法权是为解决私权纠纷而设的,司法权的载体——法院(或法官) 不能将诉讼程序作为谋取自身经济利益的手段。而我国法院系统中每一级法院都具有独立于公共利益的自身利益,司法权力被用于追求商业利益,其代价不仅是当事人承担过高的诉讼成本,而且损害了司法威信,破坏了司法公正。[18]因此,通过把审判成本转嫁给当事人来降低国家对诉讼投入的方法,也许在经济转型时期还能呈一时之效,但并不能长久使用,在国家已具有一定经济实力的情况下,国家应对裁判费用责无旁贷地承担主要责任。因此,200741日施行的《诉讼费用交纳办法》大幅度降低了收费标准,可以视为我国正朝着诉讼成本由国家承担为主的方向发展的一个重要举措。

四、路径选择:建立独立的法院经费保障制度

一个缺乏独立性和公信力的法院体制的存在对一国司法制度的危害是致命的,这种危害性在近年的司法活动中已经逐渐显现出来,例如大量的申诉与上访行为已严重干扰了法院司法审判工作,法院的权威遭到极大的挑战,许多法院不得不派出大量的审判人员去疏堵申诉和上访,司法面临着前所未有的窘境。而究其根源,国家负有不可推卸的责任,国家能够为工商、税务、海关等诸多机构统一配置经费,却不能为担当正义最后一道防线重任的法院统筹经费配给,不能不说是一件令人遗憾的事。我国《宪法》第126 条规定:“人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”《人民法院组织法》第4 条也作了同样的规定,可见,我国的司法独立是有法律保障的。但是,宪法确立的司法独立仅是一个宣示性的原则,还缺乏配套的保障制度,其中裁判经费的配置就是一个重要的因素,只有在法院经费的来源不再受制于地方、不再直接从当事人手中获取的前提下,司法独立与司法公正才有可能实现。笔者认为,今后改革的主要路径有以下几个:

(一)建立独立的法院经费保障体制。这是一个较为理想的路径。由中央财政金额保障法院正常经费来源,彻底实行“收支两条线”,法院所收诉讼费上缴中央财政,法院所用专款源自中央财政。具体地说,每年由最高人民法院提出全国法院系统业务经费预算方案,交由全国人大审议后由中央财政执行。最高人民法院再根据全国各地的具体情况,逐级下拨给地方各级法院使用。办案经费根据各级法院案件数量统一分配,法院基本建设及装备建设由最高人民法院统一规划,分步实施。

(二)实行地方财政和中央财政二级负担体制。在目前国家财政状况并不充裕,由中央统一负担难以做到的情况下,可采取过渡保障办法,经常性支出费用由中央财政保障,基础建设经费由地方财政保障。即:法官工资、福利和办案经费实行单列,按各地法院实有人数及办案列入国家预算,全国人大批准后国务院统一拨款,由最高人民法院统一支配管理,并将地方法院基建、装备等基础建设经费全部纳入省国民经济规划,由国家、省、市、县四级财政共同负担,逐年安排、全额保障。实行《诉讼费用交纳办法》并真正落实“收支两条线”后,应改变法院依赖诉讼费收入搞建设的格局,收入全部上缴,支出由财政核算。这种四级共同负担的体制,有利于法院基础建设的快速发展。

(三)实行综合预算,明确最低保障标准。法院人员经费、办案经费等正常开支由财政保障,人头费保障水平应略高于公务员人均水平,确定基层法院最低保障额度,不足部分,由上级财政补足,本级财政不得调剂其预算外收入。要树立财政预算方案的权威,加强检查督促,确保预算方案的落实执行。对未按预算方案落实执行的县市,要督促当地财政补足补齐。

(四)改革现行法院财务管理体系,设立法官工资福利保障管理体系和办案经费保障管理体系。应严格执行《法官法》的规定,确保法官享有工资和国家规定的审判津贴、地区津贴、其它津贴以及保险和福利待遇。法院应设立法官工资、福利保障财务管理体系,用于法官的工资、福利,不足部分由财政追拨,严禁动用诉讼费弥补。

(五)制定相应的经费保障体系和保障标准。为了确保人民法院经费量入为出、收支平衡、提高资金的使用效益,最高人民法院应制定配套的财务管理制度,下发全国法院统一执行。一是要制定统一的经费供应标准。根据目前法院的工作性质及经费开支内容,法院的经费供应标准分为三大类:人员经费标准、基本支出标准和项目支出标准。人员经费标准主要是工资、社保、津贴等。其中工资标准可分为法官工资标准、法警工资标准和行政人员工资标准。基本支出标准:办公用品费、差旅费、水电费、维修费、会议费、服装费、材料费等。这些费用分别按不同的性质制定开支标准。项目支出标准:法庭建设规模、装备、通信等。二是要制定补助标准,平衡地区之间的经济差距。由于各地的经济发展水平差异较大,除了制定法院统一的人员经费、日常公用支出标准外,还要根据经济发达与不发达地区、沿海与内陆地区的差别,分别制定补助标准,确保不同地区法院的经济支出水平高于或与当地政府机关经济支出水平相适应。三是要制定法院系统统一的财务制度、会计制度。通过变革现行法院经费保障机制,建立起中央财政垂直供应的新体制,营造出良好的执法环境,对维护司法公正,推动司法体制改革的稳步进行,起到积极的促进作用。

结语

诉讼收费制度是关系到国民接近司法的程度,关系到法院运行的经费保障的重要制度。200741日施行的《诉讼费用交纳办法》,大幅度降低了收费标准,标志着我国法院经费保障体制将从当事人主要承担诉讼成本向着由国家主要承担的方式转变。在目前这一转型期内,无论对于各级人民法院,还是各级人民政府,都是一个阵痛期,也是一个考验期。但是,如果我们从接近正义、接近司法、保障民权等更高的站位来观察,以支撑审判资源的获取和分配为视角来审视,我们就会发现,诉讼收费标准的降低以及法院经费独立保障体制的建立,不仅仅是落实司法为民的一大举措,也不仅仅是诉讼费用制度改革的一种实践,更是法治发展的一种趋势和潮流。

 



[1] 参见《来自基层的呼声》,载《人民法院报》2002314日。

[2] 薛江武、张勇玲著:《法院经费保障问题的分析与思考??江西法院经费保障情况调查报告》,载《人民司法》2001年第8期。

[3] 柴发邦著:《民事诉讼法学新编》,法律出版社1992年修订版,第280281页;《民事诉讼法参考资料》第4辑第2册,法律出版社1981年版,第280297页。

[4] 韩波著:《论我国诉讼费用管理制度的变迁与改革》,载张卫平主编:《司法改革论评》第4辑,第60页。

[5] 易延友著:《司法独立之理念》,载于200299http://www.hicourt.gov.cn/theory/artilce_list.asp?id=538&l_class=1

[6] 王亚新著:《社会变革中的民事诉讼》,中国法制出版社2001年版,第176179页。

[7] 刘敏著:《论裁判请求权-民事诉讼的宪法理念》,载《中国法学》2002年第6期。

[8] 〔意〕莫诺·卡佩莱蒂著:《当事人基本程序保障权与未来的民事诉讼》,徐昕译,中国法律出版社2000年版。

[9] 〔日〕棚濑孝雄:《纠纷的解决与审判制度》,王亚新译,中国政法大学出版社1994年版,第266页。

[10] 王亚新著:《社会变革中的民事诉讼》,中国法制出版社2001年版,第284页。

[11] 所谓“公共物品”,是指可供人们享受并具有不可排除性和非竟合性的物品或服务。不可排除性是无法将物品或服务的提供仅仅限定在支付了一定代价的消费者上的性质。非竟合性则指的是物品或服务具有虽然经消费却不会减少或磨灭,因此一部分人的享受不可能导致另一部分人得不到享受或少享受的性质。

[12] 王亚新著:《社会变革中的民事诉讼》,中国法制出版社2001年版,第285页。

[13]【日】棚濑孝雄著:《纠纷的解决与审判制度》,王亚新译,中国政法大学出版社1994年版,第283-296页。

[14] 杨荣馨著:《民事诉讼原理》,法律出版社2004年版,第545页。

[15] 肖建国著:《论民事诉讼费用的性质及其征收标准》20051030日载于

http://www.eduboss.com/content/2005-10-30/92256.html

[16] 方流芳著:《民事诉讼收费考》,载《中国社会科学》1999年第3期。

[17] 左卫民著:《诉讼权研究》,中国法律出版社2003年版,第141页。

[18] 章武生著:《司法现代化与民事诉讼制度的建构》,中国法律出版社2000年版,第373页。

来源:原创
责任编辑:涵江法院